ISSUE NEGARA FEDERAL DI INDONESAI (BAGIAN KEDUA): DEFINISI DAN PENGERTIAN

Dalam dunia akademis terdapat beragam definisi atau pengertian “Negara Federal”, “federasi” atau “federasi”. Acapkali Negara Federal atau federasi sebagai suatu tipe pemerintahan dibedakan dari Negara Federal atau federalisme dalam konteks pembicaraan filsafat politik. Dalam hal ini, Negara Federal atau federalisme didefinisikan sebagai suatu sistem yang membagi kekuasaan dan tanggungjawab pemerintah di antara pemerintahan nasional dan unit-unit otonom lebih kecil yang terdapat di dalam negara tersebut. Pada umumnya, Negara Federal atau federalisme bukan saja merujuk kepada suatu bentuk sistem pemerintahan, namun juga mengartikan Negara Federal atau federalisme sebagai sistem sosial budaya dan sosial ekonomi. Salah satu sumber menyebutkan, Negara Federal berawal dari kata “federatie”, berasal dari bahasa Latin; “foeduratio” yang artinya "perjanjian". Federasi pertama dari arti ini adalah "perjanjian" daripada Kerajaan Romawi dengan suku bangsa Jerman yang lalu menetap di Provinsi Belgia, kira-kira pada abad ke 4 Masehi. Pada saat itu, mereka berjanji untuk tidak memerangi sesama, tetapi untuk bekerja sama. Di lain fihak, ada sumber menyebutkan, dilihat dari asal-usulnya, kata “federal” berasal dari bahasa latin, ”foedus”, artinya “liga”. Liga negara-negara kota yang otonom pada zaman Yunani Kuno ini dapat dipandang sebagai awal Negara Federal. Dalam pengertian modern, Negara Federal atau federasi adalah sebuah bentuk pemerintahan di mana beberapa Negara Bagian bekerja sama dan membentuk negara kesatuan. Masing-masing Negara Bagian memiliki beberapa otonomi khusus dan pemerintahan pusat mengatur beberapa urusan yang dianggap nasional. Pada umumnya Negara Federal memiliki kewenangan tidak bisa dimiliki oleh Negara Bagian, terutama kewenangan (1) Politik luar negeri; (2) Moneter dan membuat mata uang; dan, (3) Pertahanan militer. Di luar tiga kewenangan ini, Negara Bagian dapat melaksanakan kebijakannya masing-masing di seluruh sektor. Pemerintah Federal mempunyai wewenang menyatakan perang, membuat perdamaian, membuat perjanjian politik dan militer. Tidak satupun Negara Bagian dapat ikut dalam kegiatan tersebut dan tidak satupun negara tersebut dapat dianggap sebagai subjek hukum internasional. Di dalam Negara Federal setiap Negara Bagian biasanya memiliki otonomi yang tinggi dan bisa mengatur pemerintahan dengan cukup bebas. Federasi mungkin multi-etnik, atau melingkup wilayah luas dari sebuah wilayah. Federasi biasanya ditemukan dalam sebuah persetujuan awal antara beberapa Negara Bagian "sovereign". Satu pengertian lain menyebutkan, Negara Federal adalah gabungan sejumlah negara, dinamakan negara-Negara Bagian, diatur oleh UUD yang membagi wewenang antara pemerintah federal dan negara-Negara Bagian. Negara-Negara Bagian tidak selalu mempunyai nama sama. Sebagaimana terdapat di Afrika Selatan dan Argentina, di Kanada juga Negara Bagian bernama “provinsi” . Di Swiss, Negara Bagian bernama “canton” atau “lander”. Di Amerika Serikat, Brasil, Mexico dan Australia, bernama “Negara Bagian”. Meski Negara Bagian mempunyai konstitusi dan Pemerintah masing-masing, Negara Federal menjadi subjek hukum internasional dan mempunyai wewenang untuk melakukan kegiatan luar negeri. Wewenang luar negeri dimiliki oleh Negara Federal bukan ditentukan oleh hukum internasional, tetapi oleh Konstitusi Negara Federal. Acapkali dijelaskan dalam literature federalisme, bentuk modern pemerintahan federal berasal dari pengalaman konstitusional Amerika Serikat, merupakan salah satu sumbangan sejarah ketatanegaraan Amerika Serikat terhadap dunia moderen. Fenomena modern ini baru dikenal sekitar tahun 1787, ketika para pembentuk konstitusi Amerika Serikat memilih bentuk federasi sebagai bentuk pemerintahan mereka. Sejak saat itu negara Amerika Serikat menjadi “bentuk model” dari hampir semua federasi dibentuk kemudian. Di bawah konstitusi Amerika Serikat, wewenang untuk membuat perjanjian internasional diserahkan kepada Badan Eksekutif Pemerintah Federal, dalam hal ini Kepala Negara. Di samping itu, bila Negara Bagian melakukan perbuatan melanggar hukum internasional, Negara Federal mengambil tanggung jawab internasional. Meskipun masalah luar negeri wewenang eksklusif Pemerintah Federal, ada beberapa negara memiliki UUD Federal, memberikan wewenang terbatas kepada negara-Negara Bagian. Misalnya, di Swiss, UUD Federal mengizinkan Canton-canton membuat peraturan lalu lintas darat, sungai, dan udara dengan negara tetangga. Sebelum terjadi perpecahan, Uni Soviet melalui Amandemen Konstitusi pada 1944, membolehkan dua Negara Bagian Ukraina dan Byelorussia membuat perjanjian internasional atas nama mereka masing-masing dan bahkan anggota PBB disamping Uni Soviet sendiri. Negara Federal kadang kala juga disebut sebagai Negara Serikat (federasi). Sebagaimana telah diungkapkan di atas, Federasi berasal dari kata latin “fodeus”, yang berarti perjanjian atau persetujuan. Dalam federasi atau Negara Serikat (federasi = bondstaat = bundesstaat ) merupakan dua atau lebih kesatuan politik yang sudah atau belum berstatus negara berjanji untuk bersatu dalam suatu ikatan politik, ikatan mana akan mewakili mereka sebagai keseluruhan. Jadi, suatu Negara Bagian masing-masing tidak berdaulat. Yang berdaulat adalah persatuan dari negara itu yaitu Negara Serikat (Pemerintahan Federal). Negara-Negara Bagian asal mulanya adalah suatu negara merdeka dengan berdaulat serta berdiri sendiri. Dengan menggabungkan diri dalam suatu Negara Serikat, maka negara berdiri sendiri menjadi Negara Bagian dan menyerahkan kekuasaan kepada negara serikat. Anggota-anggota suatu federasi tidak berdaulat dalam arti yang sesungguhnya. Federasilah (negara) sebagai kesatuan nasional berdaulat. Anggota-anggota suatu federasi disebut “Negara Bagian”, dalam bahasa asing dinamakan “deelstaat”, “state”, “canton” atau “lander”. DI dalam Negara Federal, kekuasaan asli tetap ada pada Negara Bagian. Negara Bagian ini berhubungan langsung dengan rakyatnya. Kekuasaan dari negara serikat, adalah kekuasaan yang diterimanya dari negara lain. Sebagaimana beberapa pengalaman negara federal, Negara-Negara Bagian menyerahkan kekuasaan atau kewenangan kepada Negara Serikat sehubungan dengan hubungan luar negeri, pertahanan negeri, keuangan dan urusan pos. Federasi dapat dinilai sebagai suatu bentuk tengah, kompromistis antara bentuk “konfederasi” dan negara “kesatuan”. Komponen-komponen suatu federasi menghendaki suatu persatuan (union), tetapi menolak kesatuan (unity). Bentuk federasi tidak dikenal dalam jaman kuno ataupun dalam abad-abad pertengahan (abad ke V-ke VX).Hal tersebut disebabkan karena federasi mengharuskan adanya syarat-syarat tertentu. Di dalam karyanya Modern Political Institutions, C.F. Strong menunjukkan dua syarat untuk mewujudkan suatu federasi. Pertama, harus ada perasaan kebangsaan di antara anggota kesatuan politik hendak berfederasi. Kedua, harus ada keinginan anggota-anggota kesatuan politik akan persatuan (union) dan bukan kesatuan (unity). Apabila anggota-anggota menginginkan kesatuan, maka bukan federasi dibentuk, melainkan negara kesatuan. Lebih jauh C.F. Strong menekankan, federasi ditandai tiga ciri yang khas. Pertama, adanya supremasi konstitusi federal. Kedua, adanya pembagian kekuasaan (distribution of powers) antara Negara Federal dengan Negara Bagian. Ketiga, adanya suatu kekuasaan tertinggi yang bertugas menyelesaikan sengketa-sengketa yang mungkin timbul antara Negara Bagian dan Negara Bagian. Federasi pada umumnya dibentuk berdasarkan suatu hukum dasar (fundamental law) atau konstitusi. Dalam federasi atau Negara Serikat (federasi = bondstaat = bundesstaat ) merupakan dua atau lebih kesatuan politik yang sudah atau belum berstatus negara berjanji untuk bersatu dalam suatu ikatan politik, ikatan mana akan mewakili mereka sebagai keseluruhan, jadi merupakan suatu Negara Bagian yang masing-masing tidak berdaulat.Yang berdaulat adalah persatuan dari negara itu yaitu Negara Serikat (Pemerintahan Federal). Jadi negara-Negara Bagian itu asal mulanya adalah suatu negara yang merdeka dan berdaulat serta berdiri sendiri. Dengan menggabungkan diri dalam suatu Negara Serikat, maka negara yang tadi berdiri sendiri itu dan sekarang menjadi Negara Bagian yang menyerahkan kekuasaannya kepada nagara serikat itu kekuasaan demi sebuah (limitatif). Anggota-anggota suatu federasi tidak berdaulat dalam arti yang sesungguhnya. Federasilah (negara) sebagai kesatuan nasional berdaulat. Anggota-anggota suatu federasi disebut “Negara Bagian”, dinamakan “deelstaat”, “state”, “canton” atau “lander”. Kekuasaan asli tetap ada pada Negara Bagian. Negara Bagian berhubungan langsung dengan rakyat. Kekuasaan Negara Serikat adalah kekuasaan diterima dari negara lain. Sebagaimana telah diungkapkan di atas, Negara-Negara Bagian biasanya menyerahkan kepada Negara Federal atau Negara Serikat, antara lain hubungan luar negeri, pertahanan, dan keuangan. Berbagai sumber atau referensi dapat ditemukan tentang indikator-indikator Negara Federal. Salah satu sumber menunjukkan indicator-indikator negara federal sebagai berikut: (1) Setiap daerah mempunyai UUD daerah yang tidak bertentangan dengan UUD negara (hukum tersendiri); (2) UUD daerah tidak terikat dengan UU negara; (3) Kepala Negara/Kepala Daerah mempunyai hak veto; (4)Presiden berwenang mengatur hukum untuk negara sedangkan kepala daerah untuk daerah; (5) DPRD mempunyia hak veto terhadap UU yang disahkan DPR; (6) Peraturan Daerah dicabut DPR dan DPD setiap daerah; (7) Desentralisasi; (8) Tidak bisa diintervensi dari kebijakan Pusat; (7) Perjanjian dengan pihak asing/luar negeri harus melalui Pusat; (8) APBD untuk setiap daerah dan APBN hanya untuk negara; (9) Pengeluaran APBN dan APBD dihitung pembagian; (10) Setiap daerah diakui sebagai negara berdaulat; (11) Keputusan Pemda tidak ada hubungan dengan Pemerintah Pusat; (12) Ada perjanjian antar daerah jika SD/SDA dilibatkan; (13) Masalah daerah tanggungjawab Pemda; (14) Hari libur nasional terdiri dari Pusatdan Daerah; (15) Bendera nasional serta daerah diakui. Di dalam dunia modern ini, banyak negara menganut federalisme atau menerapkan model Negara Federal. Sebagian besar tergolong negara maju secara ekonomi. Beberapa Negara Federal dimaksud adalah Amerika Serikat, Jerman, Australia, Kanada, Swiss, Malaysia, India, Pakistan, Argentina, Austria, Brazil, Irak, Meksiko, Nigeria, Venezuela, Nepal, Sudan Selatan, Somalia, Sudan, dan United Arab Emirates. Bahkan, ada pendapatan yang berpendirian, untuk mensejahterakan masyarakat atau rakyat secara ekonomi, lebih baik menggunakan model atau sistem negara federal ketimbang negara kesatuan. Karena hampir semua negara-negara industri maju di dunia ini menggunakan model atau sistem negara federal. Sangat sedikit negara industry maju menggunakan model atau sistem negara kesatuan seperti di Indonesia. Di dalam konstitusi Indonesia (UUD 1945 Amandemen) telah menegaskan bentuk negara di Indonesia adalah negara kesatuan. Hal ini ditetapkan pada pasal pertama dan pasal terakhir UUD 1945. Pasal 1 mendefinisikan Indonesia sebagai negara kesatuan. Ada pendangan bahwa bentuk ini bukan dirumuskan sebagai bentuk pilihan, namun sebagai rumusan definitif. Artinya, negara Indonesia tidak ada jika tidak berbentuk sebagaai negara kesatuan. Namun, meskipun Indonesia berbentuk negara kesatuan, jalannya pemerintahan di suatu daerah tidak harus seragam antara satu dengan yang lain. Sebagai contoh, UUD 1945b mengenal adanya negara dengan otonomi khusus seperti Aceh dan Papua berdasarkan Undng-undang. Di beberapa daerah juga diberikan otonomi diperluas dan mendapat status daerah Istimewa seperti DKI Jakarta dan di Yogyakarta. Selain itu ada pula status “free trade zone” seperti di Batam. Sekalipun telah tertuang di dalam UUD 1945 tentang bentuk negara kesatuan Indonesia, tetapi dalam kerangka peningkatan kehidupan bernegara dan proses demokratisasi pemerintahan ke depan, sesungguhnya publik atau rakyat Indonesia masih penting membicarakan atau mendiskusikan issue Negara Federal. Hasil pembicaraan dan diskusi publik secara meluas sesungguhnya akan dapat memberi kejelasan dan kejernihan makna Negara Federal, termasuk juga pengetahuan dan pemahaman publik akan implikasi positif terhadap kehidupan bernegara dengan peneraparan model atau sistem Negara Federal di Indonesia. Pembiacaraan dan diskusi tentang Negara Federal secara luas juga dapat mengurangi penyalahgunaan konsep Negara Federal atau federalisme yang selama ini diartikan oleh “kelompok penentang” sebagai disintegrasi atau perpecahan negara, atau peneyebab pemisahan diri Daerah atau Provinsi dari Pemerintah Pusat. Prinsip “NKRI” (Negara Kesatuan Republik Indonesia) sebagai harga “mati” harus dibuang jauh-jauh dari pemikiran publik karena memang konsep NKRI sesungguhnya bukan bersumber dari Kitab Suci atau Tuhan Yang Maha Esa, melainkan berwsumber dari manusia. Prinsip “NKRI” bukanlah suatu kebenaran mutlak atau pasti dapat memecahkan permasalahan kenegaraan bangsa Indonesia. Melalui pembicaraan dan diskusi publik terbuka dan lebih jelas tentang issue Negara Federal terus menerus juga dapat menguak penyalahgunaan kekuasaan oleh Pemerintah Pusat terhadap Daerah di masa lalu. Juga, rakyat Indonesia lambat laun akan dapat mengambil pilihan-pilihan baru tata pengelolaan pemerintahan yang baik (good governance) dalam rangka percepatan demokratisasi dan menghadapi tantangan/kendala dalam perspektif perubahan dunia (globalisasi) di masa mendatang (Bersambung/MUCHTAR EFFENDI HARAHAP).